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关于当前水权交易平台发展的总结与建议
2018-2-26
来源:未知
点击数: 3268          作者:未知
  • 关于当前水权交易平台发展的总结与建议

     2018-02-07 DRC 水利部发展研究中心

    全文约5060

    阅读时间约13



    党的十八届三中全会以来,我国水权改革取得显著进展。其中,最为明显的标志之一是先后建立的水权交易平台。内蒙、河南、甘肃、新疆、山东等地在水权改革探索过程中陆续建立了不同层级的水权交易平台。2016年6月,我国*********水权交易平台—中国水权交易所正式挂牌运营,标志着我国水权改革迈入了一个新的阶段。水权交易平台能够在发布交易信息、撮合交易、提供交易监管途径等方面发挥重要作用。水权交易平台的良性发展,有利于我国水权改革工作的整体推进。本文总结了我国现阶段水权交易平台的布局、开展的业务等现状,分析了当前水权交易平台设立和发展面临的困难,并提出了几点建议。




    一、水权交易平台发展现状


    (一)平台布局情况


    2016年6月28日,*********水权交易平台——中国水权交易所开业活动在北京举行。水利部部长陈雷出席并讲话。


    目前,我国水权交易平台自上而下的布局呈现“三角”形态。在国家层面、省级层面、省级以下级层面均成立了水权交易平台,数量约16家。其中,国家层面1家,为中国水权交易所;省级层面5家,分别为内蒙古自治区水权收储转让中心、河南省水权收储转让中心、广东省环境权益交易所、山东省水权交易平台、宁夏回族自治区水权交易平台,其中内蒙古自治区水权收储转让中心成立于2013年,是我国首家省级水权交易平台。省级以下层面至少有10家,分别为甘肃的石羊河流域水权交易中心、疏勒河流域水权交易平台,新疆的吐鲁番鄯善县水权收储转让交易中心、昌吉州呼图壁县水权交易中心、玛纳斯县塔西河流域水权交易中心,山东的宁津县水权交易平台,河北的成安县水权交易平台,宁夏的红寺堡区水量交易中心、利通区水权交易平台、中宁县水权交易中心。可以看出,现阶段水权交易平台的布设主要集中在北方地区,尤其是西北地区,这与一个地区的水权交易市场发育程度密切相关。


    (二)平台分类

    上述水权交易平台,根据组建情况可分为2类。******类是为开展水权交易业务专门成立的企业法人,具体包括中国水权交易所和内蒙古水权收储转让中心、河南省水权收储转让中心。其中,中国水权交易所是股份制有限公司,股东数量有12个;内蒙古和河南2家省级水权交易平台都是有限公司,股东均只有1个,为本省区的水利投资与工程类公司。


    第二类是依托已有水利单位、公司或农民用水合作组织搭建的水权交易平台。如宁夏自治区级水权交易平台是依托自治区水文局搭建的;山东省水权交易平台是依托山东水发水资源管理服务有限公司搭建的;广东省环境权益交易所是集各类环境权益交易服务为一体的专业化市场平台,开展水权交易是后来新增设的业务;省级以下的水权交易平台一般是依托当地的水利管理单位或者农民用水户协会搭建的。


    中国水权交易所为永定河上游区域间水量交易出具交易鉴证书。


    (三)业务范围

    目前,水权交易平台开展的业务范围较广,除了发挥自身中介作用外,一些平台还将业务拓展到了相关领域。总的来看,主要业务范围包括以下四方面。一是开展与水权交易直接相关的中介业务,具体包括水权交易信息的发布与咨询、技术评价、交易引导和撮合等,所有的水权交易平台均承担着该项基础性业务。二是自身开展水权收储转让等经营性业务,如内蒙古水权收储转让中心能够对行业、企业节余水权和节水改造节余水权、新开发水源(包括再生水)、非常规水资源进行收储转让;河南水权收储转让中心能够收储省内各行政区域、行业、取用水户的水权;一些省级以下的水权交易平台也可以对自己片区的农业节余水权进行收储转让。三是开展系列配套业务。如中国水权交易所通过发展会员的模式,为会员单位提供网上水权交易平台相关的配套服务;内蒙古水权收储转让中心能够投资实施节水项目;河南省水权收储转让中心能够经营合同节水,供排水、节水、水处理、生态环境项目开发、建设、运营管理等业务。四是开展其他产权交易业务,指的是广东省环境权益交易所,其能够开展排污权、城市矿产等交易。


    (四)监督管理

    现阶段对水权交易平台的监督管理,根据批准设立的机构及水权交易平台的层级,可分为4种情况。


    ******种是对中国水权交易所的监管。中国水权交易所是由国务院批准成立的,要接受证监会和水利部的双重监管。为了规范管理各类交易场所、防范金融风险,国务院先后下发了《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》(国发〔2011〕38号)、《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》(国办发〔2012〕37号),要求专门建立由证监会牵头,有关部门参加的“清理整顿各类交易场所部际联席会议”(以下简称联席会议)制度。联席会议的主要任务之一为督导建立对各类交易场所和交易产品的规范管理制度。水利部在财务司设立了水权监管办公室,负责加强水权交易工作的组织领导和监督管理。对包括中国水权交易所在内的水权交易平台的建设、运营等开展行业指导和监管,是该办公室的主要职责之一。


    第二种是对省级人民政府批准设立的水权交易平台的监管。省级人民政府批准设立的水权交易平台,要受到省级人民政府和水行政主管部门的双重监管,如内蒙古水权收储转让中心、河南省水权收储转让中心。按照国发〔2011〕38号、国办发〔2012〕37号文的有关规定,各省级人民政府负责本地区各类交易场所的清理整顿、规范管理等工作。根据自身职能,省级水行政主管部门理应对水权交易平台的组建、运营等实施行业监管。《内蒙古自治区水权交易管理办法》明确提出,自治区水行政主管部门负责全区水权交易的监督管理。


    第三种是对依托已有水利行业单位组建的水权交易平台的监管。该类水权交易平台,要受到当地水行政主管部门的监管。其依托单位的上级行政主管部门或行业监管部门均是水行政主管部门,理应受到同级水行政主管部门的监管。


    第四种是对综合性产权交易平台的监管。本文中指的是广东省环境权益交易所。由于该交易所是综合性的产权交易平台,承担水权交易是新增设的业务,按照国发〔2011〕38号、国办发〔2012〕37号文的有关规定,其监管部门应当包括当地人民政府、证监局及开展相关业务的行业主管部门。


    (五)发挥的作用与成效

    各层级水权交易平台的组建和发展,一是弥补了我国水权改革的体制缺失。平台成立后,水权交易市场的主体构成由原来的交易买方、卖方及政府转变为交易买方、卖方、中介及政府。这表明,水权市场的发育程度得到了进一步提高,市场构成要素得到了进一步完善。二是实现了多方的共赢。一方面,水权交易平台通过发布交易信息、提供技术支撑等服务,为买卖双方开展水权交易提供了便利,有效推动了水权交易的落地;另一方面,在平台上开展交易,为水行政主管部门开展交易监管、规范交易行为提供了途径。


    根据统计,水交所自开业以来已促成31单交易,总交易水量11.8亿立方米,交易金额7.43亿元。内蒙古水权收储转让中心自成立以来,已完成41单交易,每年的交易水量有1.2亿立方米,交易期限25年。河南省水权收储转让中心也与分别与开封市、郑州高新区签订了意向书,通过收储转让形式每年分别交易南水北调结余用水指标2亿立方米、3700万立方米,交易总体期限均不低于10年。



    二、现阶段面临的困难


    当前,我国水权改革起步不久,水权交易市场总体处于培育阶段,市场活力有待进一步激发。同时,国家对公共资源交易机构、产权交易机构的设立或整合提出了一系列要求。水权交易,既是公共资源的交易,也是产权的交易。在国家宏观政策和水权改革现状的双重作用下,水权交易平台的设立与运转也分别面临着一些困难。


    2016年10月,中国水权交易所在京举办******次会员活动,会员单位代表共议水权改革发展。


    (一)今后不太可能专门成立法人性质的水权交易平台

    从现实看,一是目前水利部已成立了专门的水交所,能够满足国家层面对开展交易或指导地方开展平台建设的需求。如果在流域层面增设机构,能够发挥的作用也比较有限。因此,该层面不需要再额外增设交易机构。二是在地方层面,除去已建立省级交易平台的内蒙、河南和宁夏等地,在甘肃、新疆等存在水权交易潜力的地区,能够通过本省已建成的公共资源类或产权类交易机构或水交所完成跨区域或者交易水量和金额较大的水权交易;而交易量小、交易期限短或小范围的跨区域水权交易,可以通过已有的市县级水权交易平台或同级公共资源或产权交易平台完成。从已成立专门水权交易机构运作情况看,由于水权交易不活跃,如果成立过多的交易场所,也难以支撑自身运营发展。


    从政策看,从2011年起,国家就对各类交易场所陆续提出了规范运营、清理整顿、归并整合等要求。其中,国办发〔2012〕37号文明确提出“凡新设交易所的,除经国务院或国务院金融管理部门批准的以外,必须报省级人民政府批准;省级人民政府批准前,应取得联席会议的书面反馈意见。”《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(国办发〔2014〕71号)提出“形成一个屋顶之下、多个服务窗口、多品种产权交易”的综合平台”,《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》(国办发〔2015〕63号)提出要“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易市场,建立统一的公共资源交易平台”。今年6月23日,中国人民银行等7部门联合印发了江西、新疆、广州等5省(区)绿色金融改革创新试验区总体方案,明确提出依托现有合格交易场所或通过整合排污权交易平台,开展排污权、水权、用能权等交易。可以看出,除了已成立的水权交易平台外,今后很难再单独成立法人性质的水权交易平台开展水权交易。


    (二)国家和省级水权交易平台现阶段水权交易业务量较少

    一是受水权市场发育现状的影响。水权交易平台的发展与市场发育程度息息相关。当前水权市场没有完全培育起来,市场发育不充分,交易需求少,这是造成水权交易业务量少的根本原因。


    二是与国家和省级水权交易平台当前主营的水权交易类型有关。当前,国家和省级交易平台承担的水权交易,主要是水量大、期限长的交易,如内蒙的盟市间水权交易和河南的南水北调水量交易。开展类似的水权交易,一方面要修建节水工程解决“挖潜”的问题或修建引调水工程解决输送水的问题,这需要开展工程的前期论证和审批、建设投融资等系列工作,涉及的环节多,时间长。另一方面,交易一旦成交,往往能够解决相当长一段时间的需水问题,不需要再开展类似交易,交易频率低是正常现象。


    三是受水权改革政策现状制约。当前,虽然水利部出台了《水权交易管理暂行办法》,内蒙古、新疆、广州、山东等地也因地制宜出台了有关制度办法,能够对开展区域水权交易、取水权交易等提供指导和政策支持,但仍存在一定的滞后性。现阶段开展包括水权抵押、质押等类型在内的水权交易仍缺乏有效依据。这就造成国家层面和省级层面平台能够撮合的水权交易情形较少,不利于水权交易机构的长远发展。


    而省级以下层面开展的水权交易,多是小范围内的取水权交易或者农户间、用水户协会间交易以及农业节水向工业用水的交易,该类交易期限短、交易量小且交易频率高。在水权市场发育程度高、制度较为健全的地方,如新疆昌吉州、甘肃石羊河地区,这类交易需求较多,平台发挥的作用较为充分。



    三、几点建议


    (一)明确今后水权交易平台的发展思路

    目前,专门成立水权交易机构的“窗口期”已经关闭。对于水权交易市场发育程度较高、具有成立交易平台潜力的地区,建议按照国家政策要求,依托现有公共资源或产权交易场所,增设水权交易业务。已经成立的平台,建议维持现状,除了建立健全自身平台运转制度、努力拓展水权交易业务维持自身良性运行外,还要发挥组织带动作用,基于现状积极推进水权交易业务进平台。一方面,中国水权交易所可以通过发展会员的方式为有交易潜力的地区搭建平台;另一方面,现有平台可以对有增设水权交易业务需求的公共资源类或产权交易类平台进行业务指导,确保能够依托已有交易场所开展水权交易业务。


    (二)现有平台要致力于培育水权交易市场

    现阶段,水权交易市场局部有需求、总体不活跃是客观事实。中国水权交易所作为*********水权交易平台,要在有交易潜力的地区如何激活市场多做功课。可以在现有发展会员单位+互联网交易大厅的基础上,进一步激发会员单位在所属地区的主观能动性,鼓励会员单位结合本地实际开展水权收储、撮合交易等业务,同时给予必要的业务指导和技术支撑。


    (三)鼓励探索创新水权交易业务模式

    针对*********和省级平台开展的水权交易类型以区域水权交易、取水权交易为主,交易类型较为单一的现状,建议结合地区实际,一是可以进一步探索水权回购、合同节水量水权交易、城市供水管网内水权交易等交易类型;二是可以围绕地下水超采区治理、流域水生态补偿、再生水利用等解决水资源短缺的工作有针对性开展水权交易方案设计,找准运用水权市场机制的突破口与发力点,明确自身能够发挥的作用和优势,进而拓展新的水权业务。




    来源:《水利发展研究》2017年第11期

    作者:王俊杰  李淼  高磊

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